Мониторинг деятельности территориальных общественных самоуправлений в России

georgy-melukhin

 

Георгий Михайлович Мелюхин, заместитель председателя Ассоциации территориальных общественных самоуправлений «Лига ТОС», ведущий эксперт в области территориального общественного самоуправления

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) развивается в большинстве регионов Российской Федерации. В последние годы к ТОС обращено пристальное внимание органов власти, общественности, научного сообщества, проводятся некоторые специализированные исследования, но  не было проведено научных исследований  в масштабах всей страны. В 2015 году Ассоциацией территориальных общественных самоуправлений «Лига ТОС» был проведен мониторинг, который позволяет составить общую всероссийскую картину состояния развития ТОС в РФ.

В рамках мониторинга деятельности территориального общественного самоуправления России было проведено кабинетное исследование с целью предварительного анализа имеющихся данных для общего ознакомления с ситуацией в системе ТОС РФ. Метод кабинетного исследования предполагал анализ вторичной информации (информации, кем-то ранее собранной и обработанной). В этой связи важным является охват источников, от которого зависит полнота получаемых выводов и возможность перепроверки используемых в исследовании данных. Поэтому в данном исследовании были задействованы такие группы источников, как:

  1. Законодательные и нормативно-правовые акты (федеральные, региональные, муниципальные).
  2. Официальные сайты органов власти различного уровня.
  3. Данные государственной статистики (Госкомстат).
  4. Данные Министерства юстиции РФ.
  5. Публикации в СМИ, в отраслевых журналах, Internet.

Эмпирическим полем исследования было охвачено 85 субъектов РФ.

Целью исследования является анализ состояния и деятельности ТОС в регионах России. Задачи исследования:

  1. Изучить географию ТОС.
  2. Выявить количество ТОС на территории РФ, зарегистрированных в форме юридического лица.
  3. Выявить количество ТОС на территории РФ, без регистрации юридического лица.
  4. Определить направления деятельности ТОС в регионах.
  5. Определить формы поддержки ТОС со стороны органов власти (субсидии, гранты, имущественная/не имущественная поддержка).Выявить наличие ресурсных центров для ТОС (ассоциаций ТОС).
  6. В соответствии с решаемыми задачами выдвинуты следующие показатели, используемые в анализе:- год появления первых ТОС в регионе,- количество ТОС (городских, сельских),-распределение ТОС по организационно-правовой форме (с регистрацией юридического лица, без регистрации юридического лица),- направления деятельности ТОС,- формы и объем поддержки ТОС органами власти (пример: субсидии, гранты, имущественная поддержка, не имущественная поддержка),

    — наличие ресурсных центров/ассоциаций,

    — законодательство и НПА, регулирующие деятельность ТОС региона.

    Статистика по созданию организаций ТОС в регионах  свидетельствует о масштабности этого института гражданского общества. ТОС в цифрах: по данным министерства юстиции – по состоянию на январь 2016 года в качестве юридических лиц  зарегистрировано 2117 ТОС в 56-ти регионах РФ (66% субъектов РФ); по данным ЕГРЮЛ: 2450 TOC, зарегистрированных в качестве юридических лиц  в 58-ми регионах РФ (68% субъектов РФ). Другие источники: 2184 TOC в 55 регионах РФ (64% субъектов РФ). Таким образом, на территории Российской Федерации более 2000 ТОС зарегистрированы в качестве юридических лиц. Необходимо отметить, что количество ТОС различается по регионам и году регистрации.

    Соотношение зарегистрированных и незарегистрированных ТОС  в регионах

    sootnoschenie-tos-v-regionah

В настоящее время действуют организации ТОС, которые впервые были зарегистрированы еще при советской власти в конце 80-х годов XX в.  Регистрация ТОС идет по нарастающей, но небольшими темпами, темпы регистрации заметно увеличиваются с 2006 г., что говорит об активизации ТОС движения в Российской Федерации. Регистрация ТОС проходит волнообразно, гребни этих волн часто совпадают  с годами кризиса в экономике. Например, такие всплески наблюдаются в 1998 г., в 2009-2010 г.г., в 2013-2014 г.г. Вполне возможно, это связано с тем, что в кризисные периоды обостряется потребность населения в решении насущных проблем с одновременными затруднениями в возможности решения этих проблем государственными структурами и демонстрируется реализация потенциала ТОС в смягчении социального напряжения, возникающего в периоды экономического спада.  

Динамика официальной регистрации организаций ТОС в РФ

dynamica-registracii-tos-v-rf

ТОС являются частью некоммерческого сектора экономики. Если сравнивать размер сектора НКО с количеством ТОС в регионах, то выявляется низкая доля последних среди некоммерческих организаций – юридических лиц, что связано с особыми условиями регистрации и специфичностью деятельности ТОС. Размер НКО сектора не коррелирует с количеством ТОС в регионе.

Главный результат проведенного мониторинга – количество действующих ТОС значительно выше того, что называется официальными лицами. Объяснение этого факта очень простое: не ведётся учёт регистрации деятельности ТОС на федеральном уровне. На уровне регионов так же нет единых подходов по учёту ТОС. Такой вывод можно сделать из официальных ответов на запросы Лиги ТОС о количестве территориальных общественных самоуправлений в регионах. Письма направлялись во все регионы РФ (85 субъектов) в ниже перечисленные инстанции:

  1. Исполнительные органы власти субъекта РФ.
  2. Управление министерства юстиции РФ по региону.
  3. Территориальный орган федеральной службы государственной статистики по региону.

Количество ТОС, зарегистрированных управлением министерства юстиции в регионе  и данные, предоставленные исполнительными органами власти, часто  не совпадают друг с другом. Например, в  Астраханской области: администрация губернатора Астраханской области считает, что на территории области количество ТОС с юридическим лицом – 21, а управление министерства юстиции РФ по Астраханской области, которое производит регистрацию, насчитало только 8, правительство Вологодской области – 4, а управление министерства юстиции РФ по Вологодской области – 11, правительство Москвы – 13, управление министерства юстиции РФ по Москве – 8 соответственно. Подобная картина была выявлена не в трёх, а в 28 регионах России.

В некоторых регионах полностью расходятся данные по трём ведомствам. Например,  Томская область – администрация области показывает количество ТОС с юридическим лицом —  24, управление министерства юстиции РФ соответственно – 13,  территориальный орган федеральной службы государственной статистики – 10.  Оренбургская область – правительство Оренбургской области показывает количество ТОС с юридическим лицом – 131, управление министерства юстиции РФ по Оренбургской области – 2, территориальный орган федеральной службы государственной статистики – 0.

Таким образом, сведения о ТОС, зарегистрированных в качестве юридического лица, в одной трети субъектов РФ имеют разные  базы  учёта и отличаются друг от друга.

Во многих регионах активное развитие ТОС происходит без регистрации ТОС в качестве юридического лица.

Общее количество территориальных общественных самоуправлений в РФ составило 28426 ТОС (в том числе с регистрацией юридического лица 2450 ТОС). Первыми в России начали развивать деятельность ТОС на своей территории Кировская и Ульяновская области в 1989 году, Иркутская, Ивановская, Пермская области в 1990 году, Липецкая область в 1991 году, Саратовская область в 1992 году и Свердловская область в 1993 году.

Согласно полученным данным, наименьшее количество ТОС сосредоточено в Санкт-Петербурге (2), в Курганской (7), Калининградской (16), Пензенской (18), Брянской (23) и Вологодской (24) областях. Отчасти такой результат объясняется тем, что половина этих субъектов относительно недавно вступили на путь развития территориального общественного самоуправления: Брянская область в 2008, Курганская область в 2011, Вологодская область в 2012 году. В то время, как регионы — лидеры по числу ТОС: Рязанская (2173), Волгоградская (2050) и Орловская (886) области, – развивались в этом направлении с 1990 — начала 2000-х гг.

Данные по показателю принадлежности ТОС к городским или сельским территориям позволяют определить, что ТОС, расположенные в городских территориях, преобладают в Кемеровской (99%), Воронежской (95%), Калужской (88%), Новгородской (75%), Кировской (69%) областях и Пермском крае (84%). К регионам, в которых ТОС по большей части расположены в сельских территориях, относятся Саратовская (81%), Волгоградская (79%) и Иркутская (63%) области.

Общее соотношение городских и сельских ТОС, исходя из имеющихся данных, составляет 79% и 21%  соответственно. Это означает, что в процентном соотношении ТОС преобладают, в основном, в городах, однако развитие деятельности ТОС идет и в сельской местности, но в меньших масштабах.

Деятельность ТОС в большинстве регионов характеризуется стандартным набором направлений: социальная поддержка, общественная безопасность, благоустройство, культурно-досуговая и спортивно-массовая работа с населением, участие в разработке предложений по развитию соответствующих территорий; обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления с жителями соответствующей территории и т.д. Реже встречаются такие направления, как развитие внутреннего туризма (Курганская область), создание музея (Архангельская область), фандрайзинг  (Иркутская область).

Второй частью мониторинга деятельности ТОС является опрос их контрагентов (тех организаций и учреждений  на местах, с которыми чаще всего сотрудничает ТОС).

  • Телефонный опрос представителей:

— бизнеса (управляющие компании),

— НКО (ветеранские, спортивные, детско-молодежные,  благотворительные),

— муниципальных администраций.

  • Онлайн опрос представителей:

— государственных учреждений (школ, лицеев, гимназий)

— представители властных структур,  муниципальных властей, так и государственных учреждений, в большей степени знакомы с деятельностью ТОС, чем представители бизнеса и НКО. Представители НКО не знают о ТОС – довольно  удивительный факт и над этим необходимо задуматься. Что касается оценки активности ТОС, то большинство представителей организаций оценивают ее как среднюю. При этом нужно отметить, что муниципальные органы власти оценивают активность ТОС гораздо выше – намного чаще оценивают ее как высокую.

  • Оценка условий для развития ТОС
  • На вопрос респондентам: оценить условия для развития НКО, респонденты дали им более высокую оценку, чем условиям развития для ТОС. НКО и другие общественные организации являются частью гражданского общества, территориальное общественное самоуправление поставлено в особые условия и сталкивается со своими специфическими трудностями, чему необходимо уделить особое внимание, а на уровне муниципальных властей вполне возможно есть тенденция к недооценке этих трудностей.
  • Оценка деятельности ТОС представителями других организаций.
  • Эффективность деятельности ТОС здесь не должна рассматриваться как эффективность в строгом экономическом понимании этого термина. Скорее всего, респонденты оценивают результативность работы ТОС, их способность довести дело до конца, разрешить какую-то проблему, построить, отремонтировать, установить, устранить, улучшить и т.д. В целом оценка за эффективность – средняя в сторону нижней границы, низкую оценку дают в 3-5 раз чаще, чем высокую. Исключение составляют представители муниципальных      администраций – почти треть из них оценивают эффективность ТОС в оказании помощи населению в решении местных проблем как высокую.
  • Наиболее часто дают высокую оценку за эффективность ТОС в северо-западном и сибирском федеральных округах, в дальневосточном федеральном округе никто из представителей организаций не дал такой высокой оценки.
  • По оценкам представителей бизнеса, НКО и государственных учреждений, чаще всего ТОС привлекают к решению проблем либо отдельных активных жителей, либо небольшие группы жителей, представители же муниципальных администраций отмечают, что ТОС привлекают значительную часть жителей к решению местных проблем.
  • Способность ТОС привлечь местных жителей к решению проблем на их территории зависит от степени информированности населения о деятельности ТОС. Результаты исследований показывают, что информированность жителей о ТОС скорее недостаточная, хотя в оценках представителей муниципалитетов ситуация с информированностью удовлетворительная, т.е. на лицо расхождения в оценках представителей разных организаций.
  • В регионах центрального, уральского и сибирского федеральных округов ситуация с информированностью населения о деятельности ТОС оценивается лучше, чем в других регионах, на дальнем востоке – несколько сложнее.
  • Важный вопрос в деятельности ТОС — это зависимость ТОС от органов власти. Результаты исследований показывают, что на сегодняшний день ТОС скорее всего находятся в зависимости от органов власти. В этой оценке представители всех организаций высказывают единое мнение.
  • В результате телефонного опроса респондентов — потенциальных и фактических партнеров ТОС, в большинстве регионов Российской Федерации, половина из них ответили, что ничего не знают о деятельности ТОС. В целом же те респонденты, которые знают о деятельности ТОС, оценивают их деятельность положительно.

Оценка активности ТОС по регионам:
процент респондентов, которые не слышали о ТОС

ocenka-aktivnosti-tos-po-regionam

В большинстве регионов развито взаимодействие ТОС с такими организациями, как органы власти, НКО, культурные и образовательные учреждения. Проблемным моментом является слабое взаимодействие ТОС с бизнес — структурами. Невыстроенность связей между представителями ТОС и бизнеса затрудняет привлечение дополнительных средств на развитие территориального общественного самоуправления.

Главным итогом исследования стало создание информационной базы ТОС в регионах РФ, позволяющей оценить состояние системы территориального общественного самоуправления в российских субъектах. Общее количество анализируемых ТОС в 85 регионах составило 28426. В процессе достижения цели были решены поставленные исследовательские задачи.

Во-первых, было определено, что большинство ТОС  по правовой организационной форме не являются юридическими лицами. Формально  это может создавать барьеры, ограничивающие участие ТОС в проектах на получение дополнительного финансирования в виде грантов и субсидий. Также проанализировано, что законодательные и нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность ТОС, приняты в большинстве изучаемых субъектов на региональном и муниципальном уровнях. При этом качественный анализ документов не проводился.

Во-вторых, финансовые формы поддержки ТОС органами власти в регионах варьируются от различных видов грантов и спонсорских денег предпринимателей, работающих в границах соответствующих территорий, до денежных поступлений от жителей в качестве пожертвований. Но преобладающим источником финансирования ТОС являются средства, поступающие из бюджета муниципалитета и региона.

Количество ресурсных центров и ассоциаций, способных оказывать организационную, консультационную, методическую и иные формы поддержки деятельности ТОС, в рассмотренных регионах является недостаточным. Особенно это касается таких субъектов РФ, как: Астраханская, Белгородская, Владимировская, Калининградская, Калужская,  Костромская, Орловская, Томская области, Ставропольский край и др.

Также в ходе исследования было выявлено, что подавляющее число ТОС в основном взаимодействует с органами власти, НКО, учреждениями культуры, спорта, образования  по решению совместных и пересекающихся проблем, проведению мероприятий для населения соответствующих территорий, по вопросам консультационной, организационной и иным формам поддержки, менее активным является взаимодействие между ТОС и бизнесом.

Таким образом, в результате проведенных иссследований можно сделать вывод о необходимости создания единой федеральной базы регистрации ТОС. Остро назрела необходимость внесения изменений в гражданский кодекс  в части нормативно-правовой формы регистрации ТОС – «Территориальное общественное самоуправление (ТОС)».

Необходимо отметить, что для более глубокого и детального анализа состояния развития ТОС в Российской Федерации требуется проведение дополнительных научных исследований, предусматривающих разработку единой методологической базы, с дальнейшим проведением мониторинга ТОС с учетом особенностей каждого региона.

 

Читайте также:

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *